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“基层一支队伍管执法”:制度逻辑、实践探索与规范路径

  • 发布日期: 2024-01-04 来源:168体育app官网版
    •   在深化综合行政执法改革的现实背景下,基于行政执法权力集中和重心下移双重逻辑的“基层一支队伍管执法”慢慢的变成了各地改革探索的关键一环。基于行政执法体制改革与乡镇(街道)体制改革的结构汇,“基层一支队伍管执法”的制度逻辑对应了基层综合行政执法改革的政策演进与独特脉络。

        浙江“大综合一体化”行政执法改革的实践表明,“基层一支队伍管执法”的逐步实现需要妥善解决“形”“权”“人”“能”四大改革问题。随着“基层一支队伍管执法”的实践展开,当务之急是要构建一条科学合理的规范路径,借助新《行政处罚法》第24条的实施、释义和相关评估,逐一厘定乡镇(街道)执法权配置的门槛、决定主体(程序)和事项标准。

        随着近年来综合行政执法改革的深化,“基层一支队伍管执法”的探索实践代表了完善基层综合执法体制机制的最新动态。各地在改革推进过程中,对于“一支队伍管执法”的理解比较宽泛。例如,市级层面“一个部门一支队伍”、县级层面“一个领域一支队伍管执法”、市辖区层面“一个街道一支队伍管执法”、镇级层面“一个区域一支队伍管执法”。

        何谓“基层一支队伍管执法”?中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施建议》(以下简称2019年中央5号文件)指出,“整合现有站所、分局执法力量和资源,组建统一的综合行政执法机构,按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权,以乡镇和街道名义开展执法工作,并接受有关县级主管部门的业务指导和监督,逐步实现基层一支队伍管执法”。

        根据文件精神,“基层”主要指乡镇人民政府和街道办事处(以下简称乡镇(街道)),“基层一支队伍管执法”也可表述为“乡镇(街道)一支队伍管执法”,其形式标志在于组建统一的乡镇(街道)综合行政执法机构,以乡镇(街道)自己的名义开展执法工作。此后,各地纷纷启动相关实践探索,过程中也伴随着合法性、可行性、有效性等不同方面的讨论和质疑。

        “基层一支队伍管执法”是我国综合行政执法改革于基层布局的一种经典实践,投射到学术研究领域,大致扩散出宏观、中观、微观三个层次的研究视角。

        一是宏观视角,在研究推进依法行政特别是深化行政执法体制改革的总体框架下探讨综合行政执法改革的法理与实践,与“基层一支队伍管执法”相关的议题处于附带性研究地位。有学者梳理了当前以行政执法权重心下移为主题的文献,指出学界大多将该研究包裹在行政执法体制改革这一大的题域之中附带进行讨论。

        二是中观视角,将基层执法置于基层治理的场域展开经验研究,分析基层执法的相关理论和多种实践样态。其中,涵盖“基层一支队伍管执法”等综合执法活动的执法合作/协同模式被认为是一种虽然与正式制度存在张力但具有实际效能的执法方式。还有学者实证指出源于地方治理实践的执法协同模式和基于执法体制改革的综合执法模式均为破解基层执法碎片化困境的理想实践样态。

        三是微观视角,直接聚焦综合行政执法改革进行专门性研究,可细分为市场监管等各个专业领域的综合行政执法改革、跨部门跨领域的综合行政执法改革和基层综合行政执法改革三条具体脉络。其中,“基层一支队伍管执法”是基层综合行政执法改革研究的分析对象,同时也不可避免地涉及到专业领域、跨部门跨领域综合行政执法改革方面的关联性研究。例如,有学者以基层行政执法体制改革为视角,分别论证了乡镇(街道)行政执法主体资格问题,其中关于联合执法、综合执法、“吹哨报到”、“接诉即办”等实践探索的观察研究兼及专业领域、跨部门跨领域综合行政执法改革方面的思索。

        可以说,围绕宏观、中观、微观三个层次的理论视角大致覆盖了综合行政执法改革的研究面向,但对于“基层一支队伍管执法”而言,基于宏观视角的整体性研究较为抽象,没有展开针对性分析,基于中观视角的基层执法经验研究解释性有余而功能性不足,未能提供实操层面的规范指引。相较而言,基于微观视角的专门性研究更加契合改革实践需求,同时弥补了宏观、中观视角的缺憾,但相关研究尚需进一步推进。

        一方面,2021年修订施行的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称新《行政处罚法》)明确规定建立综合行政执法制度(第18条)和下放行政处罚权的条件和情形(第24条),相关前期研究有待系统更新。

        另一方面,新《行政处罚法》只是规定乡镇(街道)间接具有行政执法(处罚)权,即便2022年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)的修改回应了乡镇(街道)行政执法职权(责)问题,但行政执法权的内容和事项是部分而非全面下移。透过“基层一支队伍管执法”的制度梳理和实践观察,乡镇(街道)执法权的优化配置当属规范推进改革实践的核心议题,本文的研究循此展开。

        回溯改革开放初期,因应经济和社会持续健康发展需要,行政管理的具体领域不断拓展,一大批法律和法规相继颁布实施。行政执法领域相应拓宽,一批又一批执法队伍建立起来,呈现出“因事立法、因法设权、因权建队”的普遍现象。有学者将这段时期(1978-1996年)的行政执法体制改革概括为“行政执法机构初步设置与分散赋权”阶段。这一时期,行政执法机构设置和权限配置主要呈现为纵向上的“自上而下”和横向上的“分散交叉”两大显著特征,前者产生了“悬浮执法”“运动式执法”等问题,后者出现了“多头执法”“交叉执法”“重复执法”等问题。

        在基层治理的场域,行政执法机构设置和权限配置的传统模式遭遇了进一步的困境。结合《宪法》第107条和《地方组织法》的规定,一种颇具代表性的观点认为,“县级政府是职能部门设置最完整的最为基层的政府,是直面群众协调处理基层重大事项、重大问题的‘一线指挥’”。问题就在于,完整的县级政府职能部门设置不可避免地形成了“条块分割”的局面,而传统的乡镇(街道)体制致使矛盾问题更为复杂和突出。

        在乡镇体制下,大量县级政府职能部门的派出机构行使着乡镇政府的权力,导致乡镇政府成为一级残缺的政府机构,难以充分行使其各项政治职能和社会职能。在街道体制下,主要的资源和权力也基本由“条条”(部门)控制,县级政府职能部门大都在街道一级设有直属机构,这些机构往往从各自部门的方面出发,接受、完成所属部门下达的任务,而街道只有少数权力协调与他们的关系。

        与此同时,囿于传统行政执法权配置的合法性设计,乡镇(街道)自身在严格意义上也不具备完整且独立的执法主体资格和执法权限。然而,作为“真正的基层”,乡镇(街道)治理活动中的执法需求实际上却是最多的,因而时常陷入“看得见的管不着”的尴尬境地。加之自上而下、层层加码的“压力型体制”作用,乡镇(街道)的属地责任难以逃遁,“权小责大”的权责不对等现象凸显。

        可以说,“悬浮执法”“运动式执法”“多头执法”“交叉执法”“重复执法”等行政执法问题和基层治理中的“条块分割”“权小责大”等问题发生了结构汇。从外部结构上看,两组问题背后隐藏的行政执法体制(改革)和乡镇(街道)体制(改革)同属于我国地方行政体制(改革)的范畴,其中有诸多共通问题。

        当前者的研究视域移至乡镇(街道),既可以说是基层执法的问题,也能够理解为一个基层治理的问题,后者则为前者提供了一个更为具体的分析情境;相应的,当后者的研究视域聚焦于乡镇(街道)治理中的执法问题,就会涉及前者的问题,前者在反映综合行政执法需求的同时也为后者的治理效能探寻具体的改革出路。

        从内部结构上看,乡镇(街道)行政执法是推进乡镇(街道)治理的重要抓手,而乡镇(街道)治理涉及的大量管理职责也迫切地需要通过行政执法来落实。总之,围绕两者的一系列问题共同指向了执法权力的横向集中与纵向下移,构成了“基层一支队伍管执法”相关制度生成的总体背景。

        在宽泛的意义上,为客服传统体制弊端和基层执法困境,自1996年《行政处罚法》确立相对集中行政处罚权制度以来,综合行政执法作为具有中国特色的行政执法模式正式登上历史舞台。至今,对于期间二十多年的改革历程和制度演进,学界通常采取的是线性分析进路,将综合行政执法改革划分为相对集中行政处罚权到相对集中行政执法权(1997-2002年)、相对集中行政执法权到相对综合行政执法(2002-2012年)、全面探索综合行政执法(2013年至今)等几个接续的历史阶段。

        然而,这样的宽泛概括和线性分析进路遮蔽了整体改革趋势下的局部动向,未能深度阐释综合行政执法改革于乡镇(街道)布局(即“基层综合行政执法改革”)的制度逻辑,以致“近年来的执法改革多以横向上的权力集中为主,较少聚焦执法重心层级变化”。

        事实上,“综合执法是为了在横向上整合政府职能和行政执法力量、减少多头执法,而近年来大力推进的乡镇(街道)执法,则是为了在纵向上理顺不同层级政府的事权和职能,减少执法层次”,两者的制度逻辑虽可统合但存在微妙区别。再者,根据2002年国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,“行政处罚权相对集中后,有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权,所作出的行政处罚决定一律无效”。

        严格来说,这里的“一律无效”说明基于相对集中行政处罚权制度的权力配置是在处罚权力总量不变的情况下在相关主体之间的横向转移,表现为一方丧失的行政处罚权由另一方继受;而赋予乡镇(街道)行政处罚权是在原有主体不丧失行政处罚权力的前提下,另行赋予部分相关权力。鉴于以上区别,需要转换常规思维范式,透过综合行政执法改革的整体演进历程,在关注横向改革之余兼顾纵向改革线索,揭示基层综合行政执法改革的独特脉络及其背后更深层次的制度逻辑。

        相对集中行政处罚权试点工作之初,改革对于“基层”的关照主要限于市、县两级行政管理体制和执法体制,直接针对乡镇(街道)综合行政执法及其执法权配置的布局并不突出。

        不过,得益于行政法治建设,《行政处罚法》(1996年)第16条关于“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”以及第17条、第18条、第19条关于“授权”“委托”“受委托组织”等一系列规定,为乡镇(街道)以自己名义执法或是组建综合执法机构开展执法活动预留了制度可能性,初步构筑了综合行政执法改革的纵向空间。当然,授权、委托抑或其他,不同承接方式体现了改革进程中的多重制度逻辑。

        党的十八大以来,在理顺“央地关系”的政策驱动下,地方政府纵向职责配置的空间得到进一步释放,赋予乡镇(街道)执法权的改革布局逐渐清晰,基层综合行政执法改革也呈现一条独特脉络。

        2013年11月,党的十八届三中全会提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇,可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。

        2016年12月,中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推动经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》提出,“省(自治区、直辖市)政府可以将基层管理迫切地需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政处罚等赋予经济发达镇,明确镇政府为权力实施主体”。可见,在新一轮面向基层的改革之初,改革的场域尚限定于人口多、经济实力强的镇。

        2018年2月,《中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》)提出,“推动治理重心下移,尽可能把资源、服务、管理放到基层,使基层有人有权有物,保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”。显然,这里的“基层”已经不局限于“经济发达镇”的场域,包括《决定》中有关“深化行政执法体制改革,统筹配置行政处罚职能和执法资源”“减少执法层级,推动执法力量下沉”等要求,都为改革进入乡镇(街道)场域提供了政策铺垫。

        直至开篇提及的2019年中央5号文件,乡镇和街道的改革地位得到正式确认,“基层一支队伍管执法”也成为“积极地推进基层综合行政执法改革”的具体实践方案。

        概而言之,“基层一支队伍管执法”的制度逻辑对应了基层综合行政执法改革的政策演进,即从推动行政执法权力及相关资源的横向集中,到回应基层综合行政执法需求的纵向配置,旨在激发乡镇(街道)在一线执法活动中的统筹协调、指挥和处置效能。这条独特的微观脉络起初隐藏于综合行政执法改革的宏观布局之中,随着治理(执法)重心的不断下移而逐渐显现,并由2019年中央5号文件所确认。此后,无论是“加强基层治理体系和治理能力现代化建设”的意见要求,还是党的二十大报告关于“完善基层综合执法体制机制”的重要部署,均可寻迹于此。

        近年来,全国多个地方通过出台地方性法规、决定、公告、指导意见等规范性文件实质性推动“基层一支队伍管执法”。然而,囿于诸多复杂因素,各地对“基层一支队伍管执法”的探索包括县级部门向乡镇(街道)“委托”执法、“派驻”执法或是赋予其“召集权”“指挥调度权”的传统模式和明确赋予乡镇(街道)执法权的创新模式(以下简称赋权模式),没有严格限定于2019年中央5号文件的定义。

        传统模式能够理解为是一种变通执行,推动了执法力量的下沉和集中(通过联合执法、“吹哨报到”等形式),但没改变执法权配置于县级的基本格局。相较而言,赋权模式突破了执法权纵向配置的既有框架,通过县乡执法事权的调整和乡镇(街道)综合行政执法机构的设置,保障乡镇(街道)以自己的名义统一处理县级行政执法部门集中、下沉的执法事项,是“基层一支队伍管执法”的理想目标。对此,笔者聚焦浙江省“大综合一体化”行政执法改革国家试点工作(全国唯一),对“基层一支队伍管执法”的实践探索展开跟踪研究。

        在探索推进“基层一支队伍管执法”过程中,浙江省因地制宜采取赋权、派驻和“1+X”辐射的差异化模式。与其他省份不同的是,浙江在赋权模式推广方面的力度逐步加大,经历了首批5个镇(街道)到第二批“5+37”共42个乡镇(街道)的试点,尔后再进一步铺开的过程。调研观察显示,参与赋权试点的42个乡镇(街道)推进“以自己名义”的综合行政执法,代表了“基层一支队伍管执法”的浙江探索。

        在执法事项方面,按照2019年中央5号文件确定的“放得下、接得住、管得好、有监督”原则,县(市、区)政府在《浙江省综合行政执法事项统一目录》和《乡镇(街道)综合行政执法事项指导目录》中选择高频多发、易发现易处置、专业要求适宜的行政执法事项下放到乡镇(街道),按照重大行政决策程序规定编制公开目录清单,实行动态调整。在职责权限方面,县(市、区)政府考虑社会稳定、公共安全、实施成本、承接能力等因素,合理划分县级行政执法部门与乡镇(街道)执法权限;县级行政执法部门和乡镇(街道)在各自权限内依法依规履职,部分涉及重大行政执法决定的案件由后者移送前者依法管辖。

        通过几轮试点和动态评估,改革的影响逐步扩大。截至2023年3月31日,浙江采取赋权模式的乡镇(街道)达到941个,占全省乡镇(街道)总量的68.99%。随着“基层一支队伍管执法”理想目标的接近,乡镇(街道)统筹解决基层各类治理问题的能力得到提升,初步回应了基层“看得见的管不着”的问题。在前期实践探索基础上,浙江确定了“越到基层越综合”的改革思路,计划以“基层一支队伍管执法”为突破口,集中下沉执法事项和力量,全方面推进乡镇(街道)综合执法。

        基于“大综合一体化”行政执法改革国家试点的重要使命,“基层一支队伍管执法”的浙江探索某些特定的程度代表了当下基层综合行政执法改革的风向。然而,改革背后隐藏的系列实践问题有待进一步分析。

        “形”的问题,指“基层一支队伍管执法”的实现形式。纵观前两批赋权试点的42个乡镇(街道),大都具有人口多、经济实力强的特点。然而,在赋权乡镇(街道)数量接近七成且有进一步增长趋势的情况下,尚需结合特定指标体系审慎评估各个乡镇(街道)的治理(执法)需求和承接能力。换言之,即便“基层一支队伍管执法”的理想目标是赋权,但实现形式可根据现阶段乡镇(街道)发展水平和差异化特色化真实的情况采取派驻、“1+X”辐射等变通执行模式。

        “权”的问题,指赋予乡镇(街道)的执法权力事项。综合各地改革方案,执法权的主要内容一般来说包括行政处罚权及与之相关的行政检查、行政强制等职权,但具体执法事项的配置难点颇多。在放权方面,县级部门倾向于划转利益少、矛盾多、难度大的执法事项,甚至希望只负责审批,不履行日常监管职责,进而演化为监管和执法的衔接问题。在承接方面,乡镇(街道)普遍反映供需匹配度问题,如高频执法事项集中、实际触发的执法事项覆盖率较低,许多事项难以操作、处于睡眠状态,一些真正需要的事项没有下放到位等。

        “人”的问题,指乡镇(街道)的执法编制与人员。就编制而言,“无编可沉”和“沉不下去”的问题相互叠加。前者源于条块分割的执法体制和基层机构编制的限制,除专业领域执法编制外,县级部门执法编制数量总体薄弱,难以满足下沉需要;后者源于编制种类差异,如县级综合行政执法局干部多为参公编,乡镇(街道)干部既有公务编又有事业编,打通编制种类以推动编制下沉的方式存在障碍。即便“县属乡用共管”的创新模式以“人员下沉”替代了“编制下沉”,以下方面问题仍然棘手:

        一是“共管”(双重管理)导致执法队员卷入县乡两级事务,而身份、待遇、交流、晋升等方面的层级差异难以弥合,影响队伍融合。二是人事不匹配,乡镇(街道)承接执法事项后,县级下沉人员除综合行政执法局派驻中队外,多采取分时或实时制,常驻执法队员人数没有实质增加。三是事业编制人员停招的历史问题造成执法人员年龄结构失衡,部分队员无法申领行政执法证,混岗现象突出。四是法制审核能力薄弱,许多乡镇(街道)综合行政执法机构没有专职法制审核员,兼职或外聘人员的专业性与职业性存疑。

        “能”的问题,指乡镇(街道)综合执法队伍人员的内部整合及其与县级行政执法部门的外部衔接。在内部整合方面,新组建的乡镇(街道)综合执法队伍人员通常由县级综合行政执法局(原派驻中队)、乡镇(街道)干部、县级业务主管部门下沉人员构成,隶属关系和下沉形式、编制类型和工资待遇、工作方式和专业能力等多种因素某些特定的程度制约了整体执法效能的发挥。在外部衔接方面,赋权后部分执法权从原县级业务主管部门剥离,导致审批、监管、执法(线索发现与处理反馈、案件调查与处罚)等权力运行环节形式分离,县级部门与乡镇(街道)之间的沟通成本增加、权责归属存疑,执法协调指挥机构的运行实效亦有待观察。

        从深层次来看,改革“四问”之间有紧密的内在联系:“形”的选择直接影响“权”的内容,“人”的不足则会转化为“能”的问题,而“能”的问题又再次影响“权”的承接。

        透过纷繁复杂的问题群,“权”的问题具有深度的串联性。伴随“基层一支队伍管执法”的实践探索,实现乡镇(街道)执法权的优化配置当属改革跟踪研究的核心议题。按照“权能匹配、权责对等”的原理,权力与能力之间的动态平衡关系对于权力优化配置至关重要。如何配置与乡镇(街道)执法能力相适应的执法权,如何提升乡镇(街道)的执法能力以适应新的执法权力事项,无疑需要更加细致的设计。抛开配套性的立法愿景,既有的新《行政处罚法》第24条提供了一个初步框架,但其中“省、自治区、直辖市”“当地实际情况”“基层管理迫切地需要”“能够有效承接”等表述较为笼统,而“加强执法能力建设”又是一个潜在变量,一系列未尽事宜共同指向该条款的理解与适用。

        “基层一支队伍管执法”的规范路径:基于新《行政处罚法》第24条展开的分析

        “基层一支队伍管执法”是基层综合行政执法改革的理想目标,《行政处罚法》的修订也试图回应改革的法治需求,但笼统的规范内容仍然面临基层治理的复杂性挑战。鉴于各地不平衡不充分的发展实际,不加变通的“基层一支队伍管执法”或许难以普适。现阶段,借助新《行政处罚法》第24条的实施、释义和相关评估,进一步分析有关条件、决定主体(程序)以及事项标准,对于“基层一支队伍管执法”的规范推进至关重要。

        (一)“当地实际情况”与“能够有效承接”:乡镇(街道)执法权配置的基本条件

        新《行政处罚法》第24条中关于“当地实际情况”的规定,是能否赋予乡镇(街道)执法权、决定是不是推进“基层一支队伍管执法”或者采取其他变通执行模式的门槛。按照一般理解,“当地真实的情况”是指乡镇(街道)的实际情况。然而,“当地实际情况”并不局限于此,县域乃至市域、省域也须纳入考虑。有学者结合县域层面进行了分析,指出乡镇(街道)除了履行明确的法定职权外,还承担着县级政府通过非制度化手段强加的责任、对村社组织的过于积极指导责任以及政府的“兜底”责任。循此逻辑,乡镇(街道)执法权配置实质上是县域治理体系下“县—乡—村”三层治理结构之间相互作用的结果,而县域整体情况及县域范围针对不一样层级的政治安排、资源分配、目标设计乃至三层治理结构之间的互动与博弈构成了乡镇(街道)执法权配置的多重影响因素,这些显然属于“当地”的真实的情况。

        面对“撤县(市)设区”的改革动向,处于县域之上的市域真实的情况同样构成了一个重要的观察角度。研究指出,“撤县(市)设区”过程中产生问题的根源在于城市公共权力的配置困境。“撤县(市)设区”之后,原本“市—县”职能关系和制度安排转换为“市—区”结构关系,上级权力的配置问题也将传导至下辖的乡镇(街道)。除了宏观权力配置的结构性变化,上级(省、市)对改革的资源投入、机构设置等微观要素也是重要考量因素。特别是法律将赋予乡镇(街道)行政处罚权的决定权限下放至“省、自治区、直辖市”,不再需要经过国务院审查或授权,反映了省域真实的情况的前提性。

        当然,优先针对乡镇(街道)实际情况设计更加细致的标准指引,明确权力配置与改革实践模式选择的具体条件,仍是第一个任务。回溯“基层一支队伍管执法”的制度逻辑,经济、人口指标最为关键。两者相辅相成,经济发展产生人口“虹吸效应”,而人口聚集意味着治理难度加大、执法需求增加,推行“基层一支队伍管执法”也更有必要。除此之外,地域(辖区)面积、既有执法与基层治理需求的匹配度(如执法半径、处置效果)等详细情况也需综合考量。总之,乡镇(街道)的区域实际千差万别,需要结合不同的经济发展水平、人口数量、地域面积、基层治理需求,采取“基层一支队伍管执法”和其他变通执行模式(如主城区街道、中心镇派驻,偏远乡镇整合、辐射等)并举的策略,结构化推进改革。在经济发达镇、小城市培育试点镇、省级中心镇等人口密集、产业特色明显的区域,可配置相适应的执法权,以赋权模式推进“基层一支队伍管执法”;在人口分散、地域面积小的乡镇(街道),可采取县(市、区)综合行政执法局派驻队伍、跨乡镇(街道)区域联合执法、中心镇辐射等多种模式,合理配置执法资源,实现执法力量高效利用。

        新《行政处罚法》第24条“能够有效承接”的规定,内含“能够”和“有效”两个要件,前者侧重考察乡镇(街道)的执法能力,兼顾其执法能力的发展的新趋势,后者侧重考察赋予乡镇(街道)执法权之后的实际效果。

        换言之,乡镇(街道)执法权配置既要事先考虑拟划执法事项(含潜在的案件数量)与执法能力的匹配度,又要事后评估乡镇(街道)赋权执法的实际效果(含执法效果与社会效果)。

        从经验角度分析,经济社会持续健康发展水平较高、前期执法力量下沉等资源配置条件很成熟的乡镇(街道)在执法能力与效果方面具有基础优势,但对于其中不同的乡镇(街道),“能够有效承接”的执法事项还存在较多的不确定性,未来可优先考虑围绕执法制度建设、执法资源投入、执法响应能力、执法办案质量、执法满意程度等多重维度设计科学合理的指标体系,针对乡镇(街道)的执法能力与效果予以精确画像。

        同时,执法能力与效果的动态性需要格外注意。乡镇(街道)执法长期不受重视,除执法主体地位缺失,执法能力薄弱一直是一个明显问题。新《行政处罚法》第24条明确规定“承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设”,突出了其对乡镇(街道)执法能力提升的重视。

        因此,乡镇(街道)执法能力与效果的动态趋势亦需纳入考察范畴,也即针对“能够有效承接”的执法事项予以动态调整。一些原本无法有效承接的执法事项,待到乡镇(街道)执法能力提升至一定层次时,可以动态下放;部分已经划转的执法事项,一经发现无法有效承接的,亦可重新上收。

        新《行政处罚法》第24条关于“省、自治区、直辖市”的规定存在模糊性。在《行政处罚法》全面修订之前,有学者建议明确是省级人大还是省级人民政府,或由省政府来决定,具体应当制定省政府规章来授权,或由省级人大制定法律层级更高的省级地方性法规来授权。对此,综合运用历史和体系解释方法,将“省、自治区、直辖市”理解成省级人民政府较为适宜。原因主要在于,在新《行政处罚法》出台之前为实践推行“基层一支队伍管执法”、赋予乡镇(街道)执法权提供合法性支撑的是基于旧法第16条的相对集中行政处罚权制度。尽管学界过去多以旧法第20条规定的行政处罚权管辖级别对此进行批判,但围绕旧法第16条的扩大解释也具有解释力。

        目前,新《行政处罚法》第18条继承并发展了旧法第16条之规定,将决定主体明确为“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府”。因此,将新法第24条中的“省、自治区、直辖市”解释为“省级人民政府”符合《行政处罚法》的实施经验以及法律条款之间的体系自洽,也有助于当下各地的实践探索。必须要格外注意的是,将决定主体定位在“省级人民政府”,并不妨碍以地方性法规形式对全省范围内乡镇(街道)均能有效实施的执法事项加以确定,给予公众相对来说比较稳定的执法预期。

        至于乡镇(街道)执法权配置的决定程序,法律并没有明确规定。根据新《行政处罚法》第24条,省、自治区、直辖市“可以决定”将执法权配置给乡镇(街道)。从表述上看,这一规定只能说明省级层面可对乡镇(街道)进行单向度的赋权,无法呈现省市县乡不同层级间的互动关系以及“可以决定”背后的程序规则。

        对此,参考浙江经验做法,乡镇(街道)执法权配置的决定程序可按如下“四步法”设计:第一步,省级层面一揽子授权,出台全省乡镇(街道)赋权执法事项指导目录;第二步,县级层面与所辖乡镇(街道)具体研商,筛选出合乎条件的乡镇(街道),梳理适宜承接的执法事项;第三步,县级层面将拟定乡镇(街道)名单和相关执法事项报县(市、区)人民政府批准;第四步,省级层面备案,待县(市、区)人民政府批准后,将有关乡镇(街道)名单和执法事项上报省级有关部门备案。实施过程中,如乡镇(街道)及其赋权执法事项有调整需求,仍按“四步法”执行。

        前述提及,乡镇(街道)执法权配置的主要内容有但不限于行政处罚权,还有与之相关的行政检查、行政强制等职权。因此,关于新《行政处罚法》第24条“基层管理迫切地需要的县级人民政府部门的‘行政处罚权’”的理解可与该法第54条、《行政强制法》第17条等条款相结合。前者规定行政检查权是行政处罚权中的一项权能,两者不能分离;后者是相对集中行政处罚权基础上综合行政强制权的法律依据。

        然而,据此提出行政执法权是“全面下移”乃至认为行政执法体制改革进入“执法权全面下放阶段”的观点值得商榷。例如,所谓“行政强制”在法律上仅指“行政强制措施”而未包含“行政强制执行”,行政处罚事项也在实践中形成了“精准下放”的工作思路。更重要的是,“基层管理迫切地需要”的规范意旨在于补强基层执法短板、提升基层治理能力,而非全面铺设乡镇(街道)执法层级,具体执法事项的配置标准尚需审慎把握。

        “功能适当原则”是我国国家权力配置的重要取向与规范指引,其强调权力行使的“正确”与“高效”。透过“基层管理迫切地需要”,政府、市场、社会等基层多元主体的“需要”构成了乡镇(街道)执法权配置的正当性理由,即因需要而“正确”、因配置而“高效”。回溯历史,乡镇(街道)是否有存在的“需要”,曾有“撤乡”“乡派”“镇政”等不同主张。出于自治方案、机构膨胀、人浮于事、滥罚乱罚等多种考虑,行政执法权总体限于县级政府及其职能部门。然而,随着乡镇(街道)经济社会的蓬勃发展,基层治理难度越发突出、执法需求慢慢地增多,执法权配置也有了迫切“需要”。

        面对宽泛的“需要”,学界通过“领域划分+性质界定”的方式对乡镇(街道)执法权配置的事项标准做了初步设计。例如,有学者主张从乡镇政府与基层群众生活最直接相关的基础公共服务事项着手,按照经济、教育、文化、卫生、公安、民政、环境和资源保护、城乡建设等八大领域梳理相应执法事项。还有学者主张将点多面广、容易发现、简单易行(违法事实清楚、证据确凿、情节简单、因果关系明确、适用简易程序等)的执法事项纳入街道执法范围。遗憾的是,领域划分的方式难以突出乡镇(街道)执法需求的重点,而性质界定的方式又过于简单抽象且失之片面。笔者尝试在此基础上,建构一套突出乡镇(街道)执法重点领域需求、兼顾执法事项具体性质的标准体系。

        兜底性和应急性分别对应常规状态和非常规状态,前者源于乡镇(街道)的兜底责任,后者基于并延伸于前者。乡镇(街道)的兜底责任主要体现在两个方面:一方面,在“压力型体制”和基层治理体系的叠加作用下,处在国家政权和治理结构末端的乡镇(街道)一定得完成属地管理任务,这是兜底责任的前提逻辑;另一方面,传统基层执法体制问题进一步强化了乡镇(街道)的兜底责任。纵向上看,县级部门下设的基层站所通常不拥有执法权,加之人财物的不足,其对乡镇(街道)辖区执法事务虽有直接监管职责,却不具备执法履职能力,相较乡镇(街道)也缺乏深入社会的渠道和开展工作的组织基础。横向上看,基层管理领域存在大量“边缘权力”,由于执法内容琐碎复杂、缺乏“寻租”空间,这些权力事项很少被执法部门行使,因此导致执法缺位,最终由乡镇(街道)兜底。可以说,制度外力和实践内生的双重因素致使乡镇(街道)“被迫”担负了大量兜底责任,迫切地需要配置相应执法事项和实现权责一致。

        结合经验观察,兜底性事项通常来自乡镇(街道)党委政府关心关注和基层群众反映突出的重点领域,相关执法事项触及基层治理的底线、红线问题,关乎基层社会的秩序与安全,具有社会关注度高、投诉举报量大、关涉安全风险隐患等属性。一项实证研究梳理了乡镇(街道)面临的环境污染、“公用地”侵占/破坏、公共秩序混乱、安全生产风险、公共服务低效、突发应急事件等六个重点领域“问题清单”。对此,可以超越一般性的领域划分思路,以重点领域存在的现实问题为导向,分类梳理乡镇(街道)重点需求的执法事项。为了尽最大可能避免兜底性标准的泛化,乡镇(街道)执法权配置仍要遵循兜底责任的生成逻辑,设定三个具体要件。其一,属于乡镇(街道)属地管理责任事项。责任须有边界,近年来多地推行的乡镇(街道)“属地管理”事项责任清单有助于厘清其兜底性事项的内容和边界,在梳理执法事项过程中可以借鉴。其二,县级部门难以有效介入而不得不依赖乡镇(街道)的执法事项,最重要的包含不具备相应的执法能力、缺乏深入社会的渠道和开展工作的组织基础等情形。其三,县级部门不够重视甚至造成执法缺位的一系列“边缘权力”事项,可按照具体列举方法在划转执法事项的过程中予以补充。

        基于兜底性标准,前述“问题清单”中的“突发应急事件”属于重点领域问题在非常规状态下的显现,进而延伸出应急性标准。借助动态视角分析,应急性标准突出了“基层管理迫切地需要”中的“迫切”二字,蕴含紧急治理元素。分散的执法权配置难以较好应对复杂和综合性问题,特别是社会明显问题要求执法部门具备极强的应急能力,高效集中执法和处置力量。在这一语境下,“从‘功能分化’和‘去功能分化’的视角把握常态治理与紧急治理的切换”的观点也为非常规状态下乡镇(街道)执法权的综合性配置(“基层一支队伍管执法”)提供了正当性。尽管“基层管理迫切地需要”中的“迫切”侧重于表达乡镇(街道)对于某项执法事项的需求程度而非指向事实或法律意义上的紧急状态,但并不妨碍从时间和任务紧急的角度去梳理乡镇(街道)的执法事项。此外,应急性标准与事权配置的“最近原则”相契合,即将所需信息量大、信息复杂且获取困难、与公众紧密关联的事务(事权)优先配置给更贴近公众的地方或低一级政府。

        其一,去专业性。执法是一门专业性艺术。然而,基层执法中的“去专业化”现象并不罕见。例如,执法者一经发现专业化执法制度难以嵌入基层社会,强行嵌入容易引发执法冲突、集聚社会矛盾、影响执法效果时,往往采取执法变通、折扣执法等“去专业化”方式。对此,与其被迫采取事后的“去专业化”执行以嵌入基层治理,不如主动事先调整执法事项,剔除一部分不适配乡镇(街道)治理的专业执法事项。因此,基于兜底性和应急性的基础标准需要结合去专业性的辅助标准予以补充或剔除。乡镇(街道)虽有大量兜底性事项,但过于疑难复杂的不符合去专业性标准,更宜由上级执法部门处理。

        其二,动态性。去专业性标准并非绝对,需要结合动态性标准予以调适。“行政执法职权范围的确定是一项极其复杂的工作,涉及经济社会持续健康发展状况、国家法治建设水平、国民文化素养和执法的科技保障程度等方面的问题,会呈现出阶段性和动态性特征。”在“基层一支队伍管执法”实践推进和加强乡镇(街道)执法能力建设的背景下,需要最大限度地考虑基层执法能力提升的预期空间,结合改革的阶段性进展,动态调整有关执法事项。改革初期,乡镇(街道)执法事项定位于经常发生、案情性质接近且相对简单、能快速处置的基础性事务;待到改革中后期,假使乡镇(街道)执法能力明显提升,加之数字赋能降低专业执法门槛,执法事项即可因应需求及时补充。

        其三,衔接性。乡镇(街道)执法权配置的前提,是县乡之间关于执法职责的划转与界分。问题就在于,基层综合行政执法改革不同于专业领域综合行政执法改革,后者依托于大部制改革,追求“监管+办案”的全链条执法综合。加之“垂直互动关系中执法权的选择性下放,水平互动关系中执法主体间的选择性协同”,进一步导致执法不同环节的切割乃至职责边界争议。特别是行政处罚权(办案环节)赋予乡镇(街道)之后,包含于广义执法范畴中的监督检查权(监管环节)如何配置,与县级部门之间的监管职责如何划分,是一个实践性难题。借鉴浙江省改革经验,当下能采用衔接性的配置思路,结合“监管一件事”“综合查一次”等创新举措,分类设计县级部门和乡镇(街道)的监管执法事项,通过特定情形连带责任机制,解决选择性下放、选择性协同问题。再通过标准设计、案例演练、实践试验,在县级部门和乡镇(街道)之间形成一套符合基层执法特点、激发基层执法效能的衔接模式。除此之外,由于“基层一支队伍管执法”在制度逻辑上超越了相对集中行政处罚权改革,即便是讨论广义的执法概念时,同样需要强调执法权配置的衔接性,不能忽略县乡之间的执法协作和争议解决。乡镇(街道)在行政执法中涉及专业性、技术性较强或复杂、疑难执法事项的,可以向有关县级行政执法机关提出执法协作请求,县级行政执法机关应及时响应,给予指导和支持。对行政执法职责有争议的,可以向县级执法协调指挥机构提出,由该机构按照行政执法职责争议有关法律法规予以处理。

        总之,透过“基层管理迫切地需要”的规范意旨,在“领域划分+性质界定”的基础上构建基础(兜底性和应急性)与辅助(去专业性、动态性和衔接性)相叠加的标准体系,围绕执法事项与执法效果予以反复调适,才能逐渐形成科学合理的实践方案。

        伴随基层综合行政执法改革的政策演进与独特脉络,“基层一支队伍管执法”的制度逻辑在2019年中央5号文件的标志性进展之后经历了地方实践的具体探索与灵活变通,其多样化的制度实践意味着乡镇(街道)执法权配置的内容和事项具有地方性和差异性。

        理性来看,鉴于行政执法权部分而非全面下移的客观现实,加之乡镇(街道)体制设计的历史考量和执法权优化配置的动态规律,现阶段借助行为法解释而展开的经验主义进路或许更有助于适应改革探索过程中的因地制宜和实践试验,特别是新《行政处罚法》第24条勾勒了有关乡镇(街道)执法权配置条件、决定主体(程序)和事项标准的基本框架。

        当然,基于乡镇(街道)承载适当基层治理职能的组织保障及其法治构造同样重要。面对部分先行先试地区的改革发展需要和相关法律修改的迫切需求,未来可考虑由全国人大及其常委会决定就相关特定事项授权在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定,待实践证明可行之后实现改革决策与立法决策的妥善衔接,系统回应“形”“权”“能”“人”改革问题。